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《新疆維吾爾自治區安全生產(chǎn)條例》解讀

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)安全生產(chǎn)法）于2002年6月制定，并先后于2009年8月、2014年8月、2021年6月進(jìn)行了三次修正，累積修改涉及條文多、力度大。自治區相應于2007年9月制定了《新疆維吾爾自治區安全生產(chǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），《條例》對預防和減少安全生產(chǎn)事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。隨著(zhù)我區工業(yè)化、城鎮化的持續推進(jìn)，市場(chǎng)主體規模不斷擴大，各類(lèi)事故隱患和安全風(fēng)險也不斷增大，安全生產(chǎn)基礎薄弱、企業(yè)主體責任落實(shí)不力、監管措施不到位等問(wèn)題隨之涌現。為適應新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對安全生產(chǎn)提出的更高要求，亟需通過(guò)修訂《條例》，推動(dòng)安全生產(chǎn)法律法規在自治區落地落實(shí)，防范化解重大生產(chǎn)安全風(fēng)險，全面加強我區安全生產(chǎn)工作。

一、修改過(guò)程

修改《條例》系自治區人大常委會(huì )、自治區人民政府2023年立法工作計劃一檔“擬提請審議”的地方性法規項目，安排7月下旬提請自治區人大常委會(huì )初審。2022年底，自治區人民政府組織相關(guān)部門(mén)啟動(dòng)修訂工作。自治區司法廳、自治區應急管理廳3次集中研究修改《條例》，2次征求各地各相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)建議，1次征求基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見(jiàn)，并面向社會(huì )公眾征求意見(jiàn)，聽(tīng)取企業(yè)對修訂工作的意見(jiàn)建議，組織自治區立法專(zhuān)家進(jìn)行論證，凝聚各方共識。2023年6月9日，自治區人民政府常務(wù)會(huì )集體討論通過(guò)后，提請自治區人大常委會(huì )審議《條例（修訂草案）》。2023年7月28日，自治區人大常委會(huì )第四次會(huì )議初次審議《條例（修訂草案）》；2023年9月28日，自治區人大常委會(huì )第五次會(huì )議對《條例（修訂草案）》二次審議并通過(guò)。審議中，自治區人大常委會(huì )組成人員普遍認為，為解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域突出問(wèn)題，防范化解重大生產(chǎn)安全風(fēng)險，全面加強自治區安全生產(chǎn)工作，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展，修訂《條例》十分必要；新《條例》結合我區實(shí)際情況，深入研究安全生產(chǎn)薄弱環(huán)節并提出了具體管用的措施，新《條例》實(shí)施后，我區安全生產(chǎn)形勢必將持續穩定向好，必將推動(dòng)自治區經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。

二、主要內容

修訂工作認真貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)工作系列重要指示批示精神，黨中央、國務(wù)院的決策部署以及自治區黨委、政府工作要求，堅持問(wèn)題導向，在系統研究安全生產(chǎn)法新舉措和亮點(diǎn)的基礎上，深入了解我區當前安全生產(chǎn)形勢以及安全生產(chǎn)法和《條例》執行中的問(wèn)題，研究地方立法施展空間以及如何補充細化上位法的相關(guān)內容。以近年來(lái)我區發(fā)生的典型生產(chǎn)安全事故為案例，從事故調查處理的原因分析中梳理薄弱環(huán)節和監管需求，在強化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責任、完善監管體制機制和相關(guān)措施、強化事故應急和調查處理、提高事故救援和處理時(shí)效等方面進(jìn)行補充、細化。老《條例》有6章46條，經(jīng)修改，新《條例》為6章47條，僅有1條（第二條適用范圍）未修改。主要修改情況如下：

（一）強化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責任

1．著(zhù)力解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負責人在安全生產(chǎn)工作中“只掛名不履職”等現實(shí)問(wèn)題，按照各負其責、齊抓共管的原則，履行安全生產(chǎn)工作職責。《條例》第四條、第十二條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位依照相關(guān)法律法規規定落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任，強化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負責人的職責，法定代表人、實(shí)際控制人等主要負責人，主要技術(shù)負責人、其他負責人在各自的職責范圍內履行安全生產(chǎn)工作職責。強化安全生產(chǎn)投入，筑牢生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)基礎。《條例》第十四條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當將安全生產(chǎn)資金納入年度計劃和財務(wù)預算，用于安全生產(chǎn)技改，宣傳、培訓和獎勵、勞動(dòng)防護用品、重大危險源管理、應急救援器材儲備等方面，安全生產(chǎn)費用的列支、提取和使用情況應當公開(kāi)。

2．加強生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)管理隊伍建設，確保有人管安全。《條例》第十五條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)管理機構、安全管理人員的配備標準，同時(shí)，鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位聘用專(zhuān)業(yè)技術(shù)管理人才提供安全生產(chǎn)服務(wù)。提出高危等企業(yè)的內部專(zhuān)業(yè)人才配備要求，著(zhù)力提升企業(yè)專(zhuān)業(yè)人員參與安全生產(chǎn)管理工作的積極性主動(dòng)性。《條例》第十六條規定高危企業(yè)應當按規定配備注冊安全工程師，參與企業(yè)安全生產(chǎn)工作。同時(shí)，有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當按照自治區有關(guān)規定推行安全總監制度。

3．強化安全教育培訓的基礎保障作用，努力解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在培訓中走過(guò)場(chǎng)、假培訓，重要一線(xiàn)工作崗位的人員能力不足、不懂不會(huì )等問(wèn)題。《條例》第十七條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員各環(huán)節的安全教育培訓要求，并如實(shí)記錄安全生產(chǎn)教育、培訓和考核情況。高危行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)重要崗位的從業(yè)人員應當滿(mǎn)足相關(guān)規定的條件。

4．加強安全評價(jià)工作，確保高危項目在影響范圍內風(fēng)險可控，不與周邊耦合作用，引起連鎖反應。《條例》第十八條規定礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險物品的建設項目按照國家有關(guān)規定進(jìn)行安全評價(jià)；推動(dòng)安全風(fēng)險高的建設項目依照專(zhuān)門(mén)規劃建設，工業(yè)園區應當定期進(jìn)行整體性安全風(fēng)險評價(jià)等。夯實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)工作基礎，突出其安全生產(chǎn)風(fēng)險分級管控和事故隱患排查治理主體責任。《條例》第十九條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當建立并落實(shí)安全生產(chǎn)風(fēng)險分級管控制度，采取相應的管控措施；對事故隱患排查治理工作負全部責任，對排查出的事故隱患應當立即采取措施消除，難以消除的，應當進(jìn)行評估、監控和治理，并及時(shí)向所在地負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)報告。

5．緊盯安全生產(chǎn)重點(diǎn)部位，細化重大危險源的管理措施，加強危險作業(yè)現場(chǎng)管理，堵塞現實(shí)中因“三違”行為導致的事故高發(fā)頻發(fā)的漏洞。《條例》第二十一條、第二十二條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位重大危險源的管理措施，應當按照國家有關(guān)規定及時(shí)將相關(guān)措施報負有安全監管職責的部門(mén)。進(jìn)行危險作業(yè)時(shí)應當落實(shí)危險作業(yè)管理制度，及時(shí)進(jìn)行危險識別和風(fēng)險評估；細化了現場(chǎng)管理專(zhuān)門(mén)人員的工作職責。守住勞動(dòng)防護用品這條保護勞動(dòng)者的最后防線(xiàn)，強化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位管理人員帶班負責和危險發(fā)生時(shí)現場(chǎng)人員的緊急指揮權。《條例》第二十三條、第二十四條細化實(shí)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位勞動(dòng)防護用品管理內容；規定煤礦等高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)行負責人輪流現場(chǎng)帶班制度，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位帶班負責人、班組長(cháng)和調度人員發(fā)現直接危及人身安全的緊急情況下，應當采取緊急避險措施，保護從業(yè)人員生命安全。

6．提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)包的管理工作。《條例》第二十五條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)包出租管控措施的內容，強化發(fā)包出租單位責任。明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)包或者出租項目、場(chǎng)所、設備、設施時(shí)，應當履行查驗資質(zhì)、簽訂管理協(xié)議、統一協(xié)調、定期檢查督促整改、發(fā)現違法行為及時(shí)報告等安全管理職責。加強生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的附屬物、舉辦活動(dòng)的安全管理。《條例》第二十六條明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當對其在臨街、臨路和公眾聚集場(chǎng)所設置的廣告、宣傳標牌、構筑物進(jìn)行經(jīng)常性檢查維護，保障安全。《條例》第二十七條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位舉辦大型社會(huì )活動(dòng)前要制定應急預案，活動(dòng)期間要確保設備設施安全運轉、配備工作人員維持秩序，人員聚集時(shí)采取控制和疏散措施。

7．汲取全國近些年來(lái)的安全事故教訓，強化旅游和火災安全管理，提升社會(huì )公眾的自救互救意識。《條例》第二十八條、第二十九條規定旅游管理機構和經(jīng)營(yíng)者應當制定應急救援預案、配置安全防護設施、加強預測預報、及時(shí)采取安全措施的義務(wù)。危險性大的旅游項目要符合國家和行業(yè)標準，并經(jīng)常性安全檢查，保障旅游者人身和財產(chǎn)安全。依照《民法典》關(guān)于物業(yè)服務(wù)人的定義，明確物業(yè)服務(wù)人、基層組織、基層人民政府及行政部門(mén)的管理職責。物業(yè)服務(wù)人安全防范重點(diǎn)事項以及村居民委員會(huì )、基層人民政府及派出機構職責。要進(jìn)行經(jīng)常性檢查，及時(shí)處理和警示，并向村居民委員會(huì )報告，村居民委員會(huì )要及時(shí)向鄉鎮人民政府、街道辦事處或者負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)報告。高層住宅建筑的物業(yè)服務(wù)人要對服務(wù)對象進(jìn)行安全宣傳，開(kāi)展疏散演練。

8．加強生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)工作的全員監督，主要負責人對年度安全生產(chǎn)報告情況的真實(shí)性負責。發(fā)揮各級工會(huì )組織在企業(yè)的作用，加強對安全生產(chǎn)工作督促監督工作。《條例》第三十四條、第九條規定高危行業(yè)企業(yè)建立安全生產(chǎn)年度情況公開(kāi)制度，要定期公布包括主要負責人履職、安全教育培訓、風(fēng)險評估管控、隱患排查治理、從業(yè)人員權益保障等情況，同時(shí)應當有注冊安全工程師等專(zhuān)業(yè)人員參與。工會(huì )對安全生產(chǎn)工作進(jìn)行監督、提出建議，督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位糾正違法行為和整改事故隱患，維護職工的合法權益，依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監督。

（二）完善監管體制機制和相關(guān)措施，形成安全監管合力

1．把習近平總書(shū)記關(guān)于加強黨對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導和“三管三必須”的指示批示和壓實(shí)屬地責任的要求寫(xiě)入管理原則；落實(shí)兵地“一盤(pán)棋”思想，統一安全生產(chǎn)政策標準，讓違法企業(yè)無(wú)處藏身；在重大安全風(fēng)險的防范上要形成區域間、兵地間聯(lián)防聯(lián)控機制，確保監管無(wú)死角沒(méi)盲區。《條例》第三條規定安全生產(chǎn)工作實(shí)行黨委領(lǐng)導、黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，遵循管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全和分級負責、屬地管理的原則；自治區建立區域、兵地重大安全風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控機制，實(shí)行兵地統一安全生產(chǎn)政策、標準。

2．明確安全生產(chǎn)工作在規劃中的引領(lǐng)作用，依法合理科學(xué)編制并實(shí)施規劃。《條例》第五條規定縣級以上人民政府應當將安全生產(chǎn)工作納入本行政區域國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，制定并組織實(shí)施安全生產(chǎn)規劃。有關(guān)部門(mén)應當將安全生產(chǎn)納入本行業(yè)、本部門(mén)發(fā)展規劃，并與本行政區域安全生產(chǎn)專(zhuān)項規劃相銜接。《條例》第三十二條規定在編制詳細規劃時(shí)，應當征求應急管理部門(mén)和相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，任何單位和個(gè)人不得違反規劃興建建設項目。重點(diǎn)區域內已經(jīng)建設的建筑物、構筑物，應當依法予以拆除。

3．進(jìn)一步落實(shí)安全發(fā)展的理念，對在易造成人員群死群傷的場(chǎng)所范圍內，建設高危項目要嚴格落實(shí)安全距離的要求，已建成的要落實(shí)相關(guān)防護措施。《條例》第二十條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的各區域間應當復核有關(guān)標準和國家規定。新改擴建危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存場(chǎng)所和適用重大危險源的設施，要與居民區、學(xué)校、醫院、文化娛樂(lè )場(chǎng)所、集貿市場(chǎng)以及其他人員密集場(chǎng)所保持足夠的安全距離，對已建成的不符合要求的，要采取措施，消除危害。

4．完善安全生產(chǎn)工作責任考核和事故責任追究制度，安全生產(chǎn)經(jīng)費投入應當與當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況相適應，明確安全生產(chǎn)委員會(huì )的工作職責；區、地兩級依法制定地方標準，保障安全生產(chǎn)。《條例》第六條規定縣級以上人民政府應當建立和完善安全生產(chǎn)工作責任考核制和事故責任追究制，加強安全生產(chǎn)基礎設施建設和安全生產(chǎn)監管能力建設，督促有關(guān)部門(mén)依法履行安全生產(chǎn)監督管理職責；安全生產(chǎn)所需經(jīng)費列入本級財政預算，并與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況相適應。縣級以上人民政府的安全生產(chǎn)委員會(huì )負責研究部署、統籌協(xié)調本行政區域內的安全生產(chǎn)工作，提出安全生產(chǎn)工作的政策措施，定期分析研判安全生產(chǎn)形勢，研究解決安全生產(chǎn)中的重大問(wèn)題。《條例》第十條規定沒(méi)有國家標準或者行業(yè)標準的，自治區、州（市）人民政府應急管理部門(mén)和有關(guān)部門(mén)應當按照保障安全生產(chǎn)的要求，依法及時(shí)制定地方標準。

5．規范基層安全生產(chǎn)工作職責，加強新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域安全監管，推動(dòng)部門(mén)間信息共享。《條例》第七條規定鄉鎮人民政府和街道辦事處，以及開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區、風(fēng)景區等應當明確負責安全生產(chǎn)監督管理的機構及其職責。《條例》第八條規定對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域中安全生產(chǎn)監督管理職責不明確的，由安全生產(chǎn)委員會(huì )按照業(yè)務(wù)相近原則提出意見(jiàn)，報本級人民政府確定監督管理部門(mén)。負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強安全生產(chǎn)監督管理工作。

6．強化安全生產(chǎn)知識宣傳教育及輿論監督工作，將安全生產(chǎn)知識納入就業(yè)技能培訓內容。《條例》第十一條規定各級人民政府及有關(guān)部門(mén)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當加強安全生產(chǎn)法律、法規和安全生產(chǎn)知識的宣傳教育；縣級以上人民政府人力資源和社會(huì )保障部門(mén)應當將安全生產(chǎn)知識納入就業(yè)技能培訓內容，提高勞動(dòng)者的安全意識和技能；廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò )等媒體應當加強安全生產(chǎn)公益宣傳，對安全生產(chǎn)工作進(jìn)行輿論監督。

（三）強化安全生產(chǎn)監督管理，加強安全生產(chǎn)誠信體系建設

1．明確各級部門(mén)依法監督管理，對重點(diǎn)單位的檢查。明確各級應急管理部門(mén)應當分級分類(lèi)監督管理；明確負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)執法隊伍建設要求。《條例》第三一十條規定對容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故或者存在重大危險源的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行嚴格檢查；應急管理部門(mén)應當按照分類(lèi)分級監督管理的要求，制定并實(shí)施安全生產(chǎn)年度監督檢查計劃。《條例》第三十四條規定相關(guān)部門(mén)應當配備與其監督管理工作相適應的執法人員和執法裝備，提升安全生產(chǎn)監管執法能力，定期對執法人員開(kāi)展安全生產(chǎn)技術(shù)、管理、法律等方面的培訓和考核。

2．加強安全生產(chǎn)舉報，鼓勵社會(huì )公眾參與舉報并保護舉報人權益；加強安全生產(chǎn)誠信制度建設。《條例》第三十五條規定應當建立舉報制度，公開(kāi)舉報電話(huà)、信箱或者電子郵件地址等網(wǎng)絡(luò )舉報平臺，及時(shí)受理有關(guān)安全生產(chǎn)的舉報，并為舉報者保密；對報告重大事故隱患或者舉報安全生產(chǎn)違法行為有功人員，應當按照規定給予獎勵。《條例》第三十八條規定負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)要建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，及時(shí)通報安全生產(chǎn)方面的嚴重違法行為和重大、特別重大生產(chǎn)安全事故情況，對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)行安全生產(chǎn)誠信分類(lèi)分級管理，采取差異化監管措施。

3．推動(dòng)安全生產(chǎn)信息化、智能化建設，實(shí)行信息互聯(lián)互通，推動(dòng)安全生產(chǎn)社會(huì )化服務(wù)體系建設。《條例》第三十六條規定各級政府統籌推進(jìn)安全生產(chǎn)信息化、智能化建設，建立健全包括生產(chǎn)安全事故隱患排查、重大危險源監控、應急救援、監管執法等內容的監督管理信息系統，實(shí)行信息互聯(lián)互通，加強生產(chǎn)安全事故預警。《條例》第三十六條規定要建立并實(shí)施安全生產(chǎn)社會(huì )化服務(wù)機構信用第三方評定制度，支持、指導、規范安全生產(chǎn)社會(huì )化服務(wù)機構依法開(kāi)展評價(jià)、認證、檢測、檢驗、咨詢(xún)、培訓、管理等安全生產(chǎn)服務(wù)活動(dòng)。

（四）強化事故應急和調查處理，提高事故救援和處理時(shí)效

1．要求各級政府和部門(mén)建立應急救援體系，事故發(fā)生后啟動(dòng)預案，防止事故擴大。《條例》第三十九條、第四十二條規定基層政府及派出機構、園區等應當組織制定生產(chǎn)安全事故應急救援預案，建立應急救援體系，配備相應的應急救援裝備和器材，儲備應急救援物資，組織應急救援預案演練；生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，啟動(dòng)相關(guān)應急救援預案，采取有效措施，組織搶救。

2．強調生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位事故應急救援建設。《條例》第四十條、第四十一條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當制定生產(chǎn)安全事故應急救援預案并與政府及其部門(mén)的預案相銜接，每年進(jìn)行演練；高危行業(yè)有關(guān)企業(yè)中從業(yè)人員在一百人以下的，可以不建立應急救援組織，但應當指定兼職的應急救援人員。配備的應急救援裝備、器材應當經(jīng)常性維護，保證正常使用。

3．強調依法依規開(kāi)展事故調查。《條例》第四十三條、第四十四條規定各級政府應當科學(xué)研究、依法依規、實(shí)事求是、注重實(shí)效，及時(shí)、準確查清事故原因、性質(zhì)及責任，總結事故教訓，及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)事故調查報告，事故發(fā)生單位要落實(shí)事故防范整改措施，處理責任人員；負責事故調查處理的人民政府應當進(jìn)行事故整改情況后評估。

（五）科學(xué)客觀(guān)公正問(wèn)責，依法依規追究責任

1．對政府及公職人員違反條例規定應當依法依規追究責任。《條例》第四十五條規定對各級人民政府和負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)工作人員應當根據崗位職責，對照責任、權力清單以及年度監督檢查計劃，綜合考量履職情況、履職條件、主觀(guān)過(guò)錯、產(chǎn)生后果、因果關(guān)系等因素，確定相關(guān)責任。濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2．強化監管部門(mén)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的責任，為法律法規有效貫徹實(shí)施提供強有力保障，有效遏制部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位屢犯不改的狀況。條例第四十六條規定“違反本條例規定，應當承擔法律責任的其他行為，依照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等有關(guān)法律、法規的規定執行”。